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总统还是议会：中国迈向现代政体之路上的妥协与曲折

近代中国制定的多部法律文件，我们将其条文与德国，瑞士等国法典逐条对校，便会发现“倒有百分之九十五是有来历的”，或者照录条文，或者略作改动，这是否意味着民国的立法工作毫无价值呢？

对此法学家吴经熊解释说：“世界法制，浩如烟海；即就其荦荦大者，已有大陆和英美两派，大陆法系复分法、意、德、瑞四个支派。我们于许多派别当中，当然要费一番选择工夫，方始达到具体结果。选择得当就是创作，一切创作也无非是选择。”

从1908年《钦定宪法大纲》到1946年《中华民国宪法》，近代中国比肩法国，成为世界上制定颁布宪法文件最多的国家之一。从晚清资政院到南京国民政府国民大会、立法院、监察院，近代中国的国会制度可以说是在不停地尝试与改良。宪制更换频繁固然不是什么值得骄傲的事情，但近代中国在制度的选择与创作方面的经验（教训）之丰富，在一定程度上可能弥补了近代中国宪法学的相对贫乏。作为“亚洲第一共和”，近代中国在制宪方面的“创作”，甚至赶超了当时的欧美典范。

《钦定宪法大纲》

《中华民国宪法》

从清末以来，中国逐渐引入了源自英国的议会主权理念，并将其作为民主政治的核心原则。议会主权原则至少可包括以下三方面：其一，行政机关的组成必须取得议会多数支持，并对议会负责；其二，议会拥有不受限制的立法权，可就任何事情立法，可随时修改、推翻既有的法律，在成文宪法国家，议会立法权同时扩展到制宪权；其三，因为议会是最高立法者、制宪者，其他机关自然无权审查议会的立法，立法解释权（包括宪法审查权）当然属于议会。

在“二战”后德、法两国相继做出宪制“创新”之前，议会制以外的政体选择，超越国会的制宪会议与独立于立法机关之外的宪法审查，以上种种有违议会主权原则的宪制安排成功的例子似乎只有美国一家，而美国的经验又过于独特，很难效法。其实，在德国《基本法》与法兰西第五共和国宪法之前，近代中国制宪者已结合中国本土政治实践，融汇欧美经验，调和不同的范式，在上述三大宪制领域对于议会主权原则做出重大修正。

制宪国民大会代表吴敬恒

近代中国政治家、立法者、学人采择各国政体特点而向半总统半议会制这一混合政体的探索之路就具有相当的典型性，下文将以此线索为例作说明。

一、总统制、议会制与混合制

民国草创，当时欧美共和国体下的政体大致有三种：美式总统制、法式议会制（内阁制）与瑞士委员会制。瑞士委员会制过于独特，很少受政治人物的青睐；总统制与议会制是可以选择的两种主要政体。总统制采行政上的独任制，政治权力和政治责任集中于总统一身，这造成总统“精神的孤独”与独裁的可能，于是有不少学者从民主制衡的原理认为议会制优于总统制：

机动的节制与机械的制裁，恐怕是内阁制与总统制重要的区别。议会制的内阁因得到议会之信任而享受各方面的决策权，权力虽重，但权力的运用不至发生流弊。总统制总统，得全国选民的托付而主持行政，其错误的行政必须于四年后的大选方可予以纠正。至于国会，也只能以控诉的拙笨方法迫其去职。因之，总统虽常有缚手缚脚之苦，而他的大权还是容易发生危险的。

但是在议会主权的议会制之下，仍会发生代理人成本与国会专制的风险：

政府所有的权力，……都落到议会。把这些权力都集中到同一批人手中，就是专制政府的精确定义。这些权力由多数人行使，而非由一人行使，并不减少专制的程度，一百七十三个暴君，肯定也像一个暴君那样欺压成性。

而《联邦论》（《联邦党人文集》）关于“国会专制”的理论，也适用于民初中国国会的现实教训，“华人习于独夫专制，不解宪政平衡原理，以为民主必在国会，不悟国会专制与独夫专制皆不合立宪精神”，导致“议会多数凌驾成法之上”，演变成“超级国会制”。

法国国民议会会场

民国成立数年后，1919年德国《魏玛宪法》颁布，由此产生了一种混合政体。之所以会创造性地采行议会制与总统制的混合政体，源于魏玛制宪者一方面警惕独裁制的复辟；另一方面又不愿议会专制，使行政权完全受制于国会。但是，与1958年法兰西第五共和国宪制不同，《魏玛宪法》并非典型的半总统制。魏玛共和国总统所获得的权力并不完全来自宪法的授权，而是源于德国小党林立的政党政治现实与战败国特殊的环境。国会无法产生占据多数席位的大党或稳定的政党联盟，总统就组阁问题方能上下其手；战败后面临制裁的德国常常遭遇政治、经济、社会危机，本来作为特例的总统紧急命令权因此渐趋常态化。可待到希特勒的纳粹党取得国会议席的相对优势进而攫取总理职位后，总统兴登堡也就无所作为了。

有趣的是，近代中国宪法似乎自始就倾向于调和总统制与议会制，到1946年《中华民国宪法》则确立了比较典型的半总统制。尽管有《魏玛宪法》这个“先例”，但作为民国北京政府时期制宪基础的“天坛宪草”，在1913年已基本定型，不可能受到1919年《魏玛宪法》的影响；而“二战”结束后制定1946年宪法时，由于魏玛共和倾覆的教训，对制宪者而言《魏玛宪法》绝非好榜样。在这里，笔者并不打算鼓吹近代中国先于魏玛共和国，远超法兰西第五共和国，为混合政体之开创者；笔者只是想陈述一个事实，即如同魏玛共和国与法兰西第五共和国一样，近代中国独立“开发”出半总统半议会制的混合政体，这也是一种创作。

魏玛共和国议会纪念明信片

二、混合政体的“神来之笔“与国会信用的破产

在政体上选择总统制还是议会制是民初最具争议的宪法问题。问题的核心是行政权与立法权的关系：是采议会制的行政机关与议会联动，行政权（内阁）来源于议会、受制于议会；还是行总统制的权力分立，行政权高度集中于总统。《临时政府组织大纲》采用美式总统制，可在南北议和的背景下，为了限制未来总统袁世凯的权力，数月之间变更政体，通过《临时约法》转向议会制政体。

有学者研究《临时约法》的具体条文，发现其在议会制的品性之外，也包含不少总统制的因子，具体如下：其一，《临时约法》设置了副总统，而如果总统为虚位，似乎不必设立副总统作为备用；其二，国会弹劾内阁成员不能以法式的简单多数而需绝对多数方能成案，且总统对于弹劾案有提请复议之权；其三，《临时约法》之下，国会议员不兼任内阁成员（国务员），这与英式议会制有出入；其四，针对行政权与立法权的冲突，《临时约法》没有倒阁与解散国会的规定，反而采用了美式的总统对国会立法行使否决权的做法。究其原因，有学者认为是“制定约法之人对于责任内阁制缺乏充分的认识，致使有许多形似总统制的规定”。但考虑到民初国会的劣迹，以及政府两次非法解散国会的悍然历史，《临时约法》的制定者“有意无意”之间对于总统制与议会制的调和，可谓“神来之笔”。

上海商务印书馆印行的《中华民国临时约法》

有趣的是，尽管民初政治人物在理念上对于政体之争决不妥协，在实际的制宪过程中却不乏调和总统制与议会制的尝试。例如，即使以议会主权为鹄的“天坛宪草”，在依然保留总统法案否决权的同时，还赋予了总统紧急命令大权；1919年《中国民国宪法草案》同上；1923年宪法取消了总统紧急命令权，却仍保留了总统的法案否决权。再如，尽管在制宪过程中屡屡有人提出在议会制下总统为虚位，故不必设副总统，可是副总统的规定仍然保留干历次宪法案之中，反倒是超级总统制（独裁制）的“袁记约法”（《中华民国约法》）不设副总统。

另外，“天坛宪草”第55条及1923年宪法第71条均明确规定：“中华民国之行政权，由大总统以国务员之赞襄行之。”对此，宪法起草委员吴宗慈提出的立法理由是：宪草规定“立法权由国会行之”“司法权由法院行之”，本着“三权分立”的精神在宪法中也必须有行政权行使主体之条文；之所以不直接规定行政权由总统行之，而改为“大总统以国务员之赞襄行之”，乃是为了体现责任内阁之精神。其实，“赞襄”二字的含义是辅助、协助，不可由此谓总统为虚职；更何况“三权分立”乃是总统制的特色，与议会制的“议会主权”大大不同。

我们或者可以说，民初所谓议会制的《临时约法》、“天坛宪草”等等乃是在总统制的《临时政府组织大纲》的基础上改弦易张，这中间难免有制度的惯性，更何况民初制宪者在理论上还不大能够分清“三权分立”与“议会主权”的巨大差异。宪法条文中出现调和总统制与议会制的“神来之笔”，也是历史的必然。

尽管从当代的观点审视《临时约法》应为修正之议会制，但民初国会在行使职权时并不“拘泥”于宪法规定，国会议员不仅企图通过制定新宪法（“天坛宪草”）限制、剥夺在任总统袁世凯的权力，他们也公然藐视总统在现行宪法上的权力（如法律公布权与法案否决权），以至于袁世凯咨文指责国会自己违法越权却要求政府单方面守法，这显失公平。不仅如此，国会在组阁问题上也屡屡为难政府。“内阁更迭其缘党见。一切庶政不能进行，几使国家陷于无政府之地位。”

民国第一届内阁唐绍仪内阁总辞后，袁世凯提名职业外交官陆徵祥组阁，因参议院不满总理陆徵祥的议场演说，故而对其提名的6名部长人选一律否决。时人评论说：“平心而论，参议员否决六国务员的举动，诚属幼稚，好比小孩得了一具铅刀，到处乱砍，不管有效无效，有害无害。”

1922年国会重开后，法学家王宠惠组阁，内阁成员大半有留学背景，为政坛之清流，如外交总长顾维钧、财政总长罗文干、教育总长汤尔和，时称“好人内阁“（“好人政府”）。可是，在曹锟的暗中支持下，众议院正、副议长吴景濂、张伯烈违反法定程序，以受贿渎职罪名陷害有“末世君子”美誉的罗文干，将其逮捕下狱。民初国会的幼稚滥权、毁法造法，时人已有目共睹，再经历国会的两次解散与曹锟贿选的丑闻，国会议员的威信荡然无存，代议政治已然破产，议会制作为理想的政体选择自然也值得怀疑。与此同时，袁世凯通过《中华民国约法》造就的超级总统独裁政体，亦使得人们对于总统制蜕变为独裁专制政府的危险印象深刻。

民国六年（1917年）国会非常会议留影

三、议会制/总统制的修正与政体的创新

1930年代，在国民党一党垄断制宪背景下出台的“五五宪草”，乃是所谓的“超级总统制”，总统获得了不受（有效）监督的权力。抗战胜利后，1946年政治协商会议设立了宪法审议委员会以重新制宪，制宪者们的首要任务是修正“五五宪草”规划的“超级总统制”（总统独裁）。与民初国会制宪的背景类似，总统已有人选，乃是政治军事强人蒋介石（民初为袁世凯）。但制宪者已吸取民初制宪失败的教训，不再“因人设制”，在政体规划上既不迎合“领袖”的扩张权力的欲望，也不再妄想通过纸面的宪法限缩其权力至零。

在宪草执笔人、有“中华民国宪法之父”美誉的张君劢看来，为避免总统或内阁为所欲为，一定要建立负责任的政府，贯彻责任内阁的基本精神，至于责任内阁的具体内容，则可以有所变通甚至大大修正。

对于国民党政府所担心的引入议会制会导致政府不稳（国会频频倒阁造成“阁潮”）的问题，张君劢等提出将责任内阁制与信任投票制区分开来，建立“修正式内阁制”：行政院院长对于立法机关负责的精神与英法的议会制一样，但其负责之方法可以有所不同；除对信任投票（倒阁）制度进行重大调整外，宪法还摒弃了典型议会制下的阁员集体责任制度；在人事任免方面，除行政院院长外，内阁其他成员的任命无须经过立法机关的同意，这赋予了总统（及行政院院长）超越总统制的人事权；宪法还规定议员不得兼任官吏（典型总统制的做法），这意味着内阁成员无须从议员中选任，扩大了阁员选择的范围。宪法规划的总统权力，介于美国总统与法国（第三共和国）总统之间：

我们不赞成采用总统制，因为不愿像美国一样将行政大权完全交付总统手中。我们也不赞成像法国一样大总统不负责任之规定。大总统既经国民大会选举，他是国家元首、统帅陆海空军而且能任命文武官吏。所以他在政治上不仅是摆样子的元首，而是一个负国家责任的人物。但是我们为求总统安全计，为使他受全国人爱戴起见，须得有人对他的命令处分加以副署，而因副署之故而发生责任。所以除总统外，另有负责任的政府。

从总统与行政院的关系来说，行政院院长的人选由总统提名，部会首长则由行政院院长提请总统任命。表面上看总统与行政院院长分享了组阁的权力（双方共同决定阁员的任命），但实际上制宪者也意识到并且接受了强人总统全权组阁的可能：“在蒋主席当总统之日，部长人选自然非先由总统同意不可。”

针对行政权与立法权发生冲突的情形，“政协宪草”中既没有采用典型议会制下的倒阁与解散国会的设计，也没有采用总统制下的复议制度，而改为复议与倒阁（不信任案）混合的制度，1946年宪法第57条也基本吸收了这一制度创新：

行政院依下列规定对立法院负责：一、……二、立法院对于行政院重要政策不赞同时，得以决议移请行政院变更之。行政院对于立法院之决议，得经总统之核可，移请立法院复议。复议时，如经出席立法院委员三分之二维持原决议，行政院长应接受该决议或辞职。三、行政院对于立法院决议之法律案、预算案、条约案，如认为该决议案有窒碍难行时，得经总统制核可，于该决议案送达行政院十日内，移请立法院复议。复议时，如经出席委员三分之二维持原案，行政院长应即接受该决议案或辞职。

制宪者明知总统对于行政院人事及政策具有高度控制权，故而若行政院与立法院发生对立，根本矛盾其实不在行政院院长而在总统但制宪者却通过行政院院长副署与辞职制度的安排，让行政院院长负其责任。这样的安排或可总结为“总统有权，内阁有责”。

立法院院长兼宪法草案审议委员会召集人孙科在制宪国民大会上有如下说明：“为什么有这种规定，为的是要免去总统与立法院间发生直接冲突。……总统的责任由行政院院长代为担负，立法院通不过时，行政院院长可以立刻下来，由总统另提人选。这种方法，可以减轻总统的责任，亦免得总统受政潮的影响。”但这并不意味着“行政院变成责任内阁制，立法院变成英国或法国的国会”，行政院院长只是根据宪法条文“有条件地对立法院负责，还不能称责任内阁制”。加上宪法没有内阁集体责任与不信任投票的规定，行政院院长及部会首长也不得由立法委员兼任，这与典型议会制有很大的区别。更重要的是，“行政院仍受总统指挥”。故而也可以说这是一种“修正的总统制”。

1946年宪法调和了总统制与议会制，造成行政院对于总统与立法机关的双重责任。在理论上，这的确会产生行政院院长的“双重忠诚问题”，令其两面为难。但这一方面排除了议会制下一边倒的“议会专制”；另一方面，当总统与立法机关发生僵局时，这又避免了总统制下宪法机制的无解（总统不能被国会免职、国会亦不能为总统所解散），由行政院院长代担责任，政府不至于由于宪政僵局而停摆。“总统有权，内阁有责”，行政院院长的双重负责机制使其成为总统与立法机关之间的缓冲，如此安排特别适用于不善妥协的民国政治文化，尽管这可能“委屈”了行政院院长个人。

1946年宪法确立的混合政体，国民党的制宪代表孙科称其为“修正的总统制”，代表第三方力量的张君劢称其为“修正的内阁制”。双方在立场上或有差异，但他们都认为中国人可以在选择西方宪制的过程中，基于中国现实有所修正、有所创造，他们在讲话中也洋溢着这种自信，“我们采取美国总统制下行政部稳固的长处，而不忘掉民主国中应有之责任政府之精神，我们了解欧美民主制度，已有数十年之久，但我们此次不甘心于小孩式的亦步亦趋，而愿意拿出多少创造的精神来。”相较而言，后世“学院派”的海外华人教授拘泥于美式总统制或欧陆议会制的范式，“亦步亦趋”地指摘近代中国宪制与欧美老师不合之处，目之为“龙的宪法”，称“三权已足，五权不够”，未免稍欠格局。

THE END

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